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高水平大学建设:重金下的担忧

发布日期: 2015/12/10  作者: 网站 管理员   浏览次数: 846   返回



115,国务院印发了《关于印发统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案的通知》。在这份通知中,对于地方高校建设世界一流大学的问题,有这样一段表述:“地方高校开展世界一流大学和一流学科建设,由各地结合实际推进,所需资金由地方财政统筹安排,中央财政通过支持地方高校发展的相关资金给予引导支持。”

而就在近几年,地方政府的一系列“给力”的财政支持,更是让人们对地方高校未来的发展充满期待。其中,广东省计划3年将投入50亿元支持高水平大学建设,福建省每年投入2.8亿元支持三校高水平大学建设,安徽省也预计投入70亿元进行高水平大学建设。

从部分省份的投入力度、支持政策来看,不难发现,地方政府已把高水平大学建设看成国家经济、社会发展的动力,对创新驱动发展的理解上升到了一个新层次。尽管目前高水平大学建设还处于起步阶段,但人们更为关心的是,如何让这一笔笔巨资产生预期效果。

怎么分——

目前各省下拔资金的分配方案虽各有不同,但也有着共同的特点,即资金投入方(省政府)直接按学科或学校划分。如陕西省便在本省的一流学科支持方案中,直接将学科分为优势学科、特色学科、扶持学科等不同类型。安徽省也直接圈定了8所重点扶植的高校。

总体而言,这种方式属于我国最常用的教育资金分配方案,该方案虽然对下拨范围均有明确规定,但各省并没有给出具体的划分依据。对于动辄数以亿级的巨额资金来说,分配的科学与否对于最终拨款目的实现有着重要意义。那么,这笔巨额资金该怎样分配才合理呢?

魏建国(北京大学中国教育财政科学研究所副所长)

之前,我国实施的“985工程”和“211工程”在资金分配上十分固化,基本是按照学校层次下拨不同的拨款数额,其更多的是出于政治决定和政策考量,而非客观的标准,这导致了一些学校的不满。

这一弊端也体现在了某些省份的高水平大学建设资金的分配工作中。有的地方的资金分配相对粗放,仅仅针对某类学科规定了统一的投入数额。其实理工科和人文社科之间,理工科内部、人文社科内部,都有相当大的差别。

1117,财政部、教育部联合印发了《关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》。其中,值得注意的是拨款方式和标准上的改进——首先是将13个专项进行了合并,其次强调按因素、标准等进行资金分配。

中央政府正力图通过建立一些相对客观的标准,取代之前行政色彩相对浓重的分配标准。在我看来,地方政府在进行高等教育的资金投入和分配时,也应该借鉴中央文件中的做法,结合实际,改革完善地方高校预算拨款制度。

别敦荣(厦门大学高等教育发展研究中心主任):

在高水平大学的建设中,把资金投给任何一所学校,其他学校都会眼红。而不论是什么机制,也都会有一定价值导向。从这个意义上说,各省要非常明确资金投入所要达到的目标是什么,对于能够实现预期目标的学校和学科,资金投入一定是重点支持,而不应是“撒胡椒面”。

正因如此,这项工作需要地方有一个非常冷静的谋划。在你不明确要得到什么的时候,盲目地把钱投下去,其实是有风险的,往往也不可能产生实际效果。以广东省为例,中山大学对于该省而言,医学学科可能是有重大战略意义的学科之一,广东省如果着眼于自己在医疗卫生事业上的创新发展,就会去支持中山大学的医学学科发展。

储朝晖(中国教育科学研究院研究员):

过去,我们的方法主要还是以行政方式分配资金。这种分配方式在很大程度上与学校和政府间的关系紧密相连。比如,在安徽,安徽大学是省投资的重点,而像合肥工业大学这类部属院校就很少能够得到省内资金,广东省也有类似情况。

此外,由于缺少专业的绩效评估制度,这就使得我们很难确定资金的投入方式。如果是要建设高水平大学,其最可能的投资模式是带有选拔意味的,这就像各地方建设示范高中一样,也有些类似于“985工程”和“211工程”模式。过去的经验说明,这种模式投入效果其实并不好,也会导致很多问题的出现——有的地方院校办得很好却拿不到钱,办得不好的一些重点院校却可以拿到经费。

在这样的过程中,我们可以设立一些标准和门槛,但这些门槛是否科学合理,是否符合专业发展的内在规律,都是值得疑问的,而以上这些问题凭借省市自身的力量,在短期内也很难解决好。

怎么花——

手握巨款,这笔经费怎么花,大概是人们最关注的事情。福建省在招生规模上“瘦身”,本科招生计划零增长,彻底退出专科教育;采取“一校一策”,由学校根据办学实际,自主确定建设目标任务。广东省将用于学科建设、科学研究、搭建平台、人才培养、引进师资五个方面。安徽省扶持优势特色学科,力争在科研上取得突破性成绩。

尽管高水平大学建设方案较为全面,但一些省份公布的高水平大学建设方案中,仍然有过度重视科研的味道。如过分强调科研平台、项目立项、引进高端人才数量以及论文的规格和产出等量化指标,而对于人才培养方案却提及不深入。另外,这笔巨款握在手里,用起来也并非得心应手。由于现代大学制度的缺失,一些相关问题也浮出水面。

别敦荣:

一些省份的高水平大学建设,过度重视科研的现象需要警惕。高水平大学需要高水平研究,这一点丝毫不用怀疑,但是,高水平大学如果没有高水平人才培养,必然是空心的。允许和鼓励地方院校在具有前景的优势学科领域科学研究多投入,同时也必须着力打造一流的本科教育,用一流的本科教育来支持高水平科学研究的持续发展。

储朝晖:

经费的有效使用主要应通过在立项过程中的专业评估来实现,财务报账只能是最后一个环节,现在过于看重报账环节,现行一些大学的财务报销按季度结算,一过季度马上就要上交,如果经费到账在一个季度后期的一二十天就必须上交。曾经出现过某校七十多万元的经费刚刚到账还来不及使用,就因为严格的报账周期而上交了的情况。申请经费很累,使用过程也很累。需要建立按照专项经费分配使用审核机制,仅仅用报账逻辑来处理,会使得财政经费的使用很难发挥在教学研究上的实质作用,依然是低效的。

魏建国:

财务自主权的不足还突出体现在专项资金过多上。而专项意味着资金的申请、使用要受到上级单位的很多限制,这就导致高校的经费统筹能力有限,不能根据自己对社会经济状况的判断对资金进行灵活运用,这也在一定程度上造成了高校发展的同质化倾向。减少一些专项经费,加大高校对经费的统筹使用权,允许高校根据院校发展的实际情况使用资金,是高校的诉求。

另一个重要问题是,高校的自主权和各院系的自主权是联系在一起的。在过去的专项资金模式下,高校经费的管理往往是与一些职能部门相联系,二级院系无从发挥自身的主观能动性。如果高校层面能够获得更多的资金配置自主权,就为扩大二级院系的财务自主权创造了条件。高校应该将相关权利下放给二级院系,毕竟它们是最接近教学科研第一线的,在资金的使用方向上,它们才具有最强的发言权。

怎么监管——

新预算法实施后,政府主管部门要求,高校办学经费的使用必须执行严格的预决算制度,当年的预算经费必须当年完成支出,完不成支出的经费年底统一收归国库。一年一清的预算管理模式导致高校为了如期完成支出,不得不突击花钱、重复投入,使专项经费的“好钢”不能完全用到最需要的“刀刃”上。

别敦荣:

首先我们应该意识到,这些资金都是公共资金,不管是政府还是学校,都要增强公共责任意识。当然,光靠认识不能解决问题,还要有制度、机制。我们要建立问责、监督、保障机制。问责,谁拿钱谁负责,资金要有明确的投向,建立起问责机制,确保资金用到该用的地方,发挥应有的效果。

此外,资金使用要通过淘汰机制、竞争机制来确保资金达到效果。资金使用者可以被淘汰,也可以是滚动的,张三下去,李四上来。关于竞争机制,学校要争取投资,拿出自己的建设方案、实际行动,不是谁的申报材料写得好就给谁——举全校之力迎接评审,申报通过就不再有积极性了,重申报、轻建设的现象要避免。另外,国家没有组织专门的评估,社会无从知道这些钱应不应该花、花到哪里去了。所以,从一开始,这样的项目、工程就应该建立竞争机制和问责机制,确保项目的阶段性成果。

至于监管主体,公共资金监管的组织首先是政府,其次是社会问责,政府要从一开始就让投资和建设过程放在阳光下,杜绝暗箱操作。大学拿到这笔钱后要自律,如何以负责任的态度使用这笔钱。

魏建国:

为了防止政府投入“打水漂”,高校自身的预算和决算首先要落到实处。高校必须按照教学和科研的实际要求,认真编制预算,并把决算做实。高校在这方面做得还很不够,需要相关部门采取一定的措施进行督促。

此外,从未来发展的角度,高校的财务会计报告必须接受来自社会审计部门的审计,并向全社会公开。而非如当前我国大多数高校一样,仅仅接受政府审计部门的审计。

在向社会公开方面,目前中央所属高校的财务报告公开工作其实也在进行,但向社会公开的一般仅限于预算表和决算表。然而,在国外一些教育发达国家,高校的资产负债表、收入费用表、现金流量表等也会在接受社会审计机构审计的基础之上,向社会公开。这其实是监督高校使用资金的重要方式之一。我们应该吸收借鉴这些先进经验。

当然,高校财务公开是与整个社会的财务会计制度改革紧密相连。最近我国正在开展政府和事业单位财务会计制度改革,但要真正实现高校财务制度的公开透明,还需要一定的时间,对此我们要保持耐心。

储朝晖:

应该有专业的人员对此进行资格审查与监管,合格的专业人员和高校才可以拿到资金,不要再在财务上过度约束。现在的现行制度只看报账,是很大的漏洞。如果学校内部是一个健全的机体,按照学术制度管理,效果就会更好。

不少经费使用与监管的问题实际上属于学校对科研团队层面的制度问题,至于学校与拨款方之间,也很少有拨款或资助之后的监管。由于缺乏专业机制,可能只是组织若干专家做一些表面的验收工作。另外,这一过程也存在“打马虎眼”的行为,毕竟评估的时间短,了解也不够深入。同时,还可能有其他因素在起作用,比如给专家的支出、时间都很有限。在这种情况下,评估只能解决表面问题,实际深入的问题得不到解决。

长远地看,解决方案是真正引入独立的第三方的评价。至于政府,并没有必要评价学校,而是将第三方的评价结果作为决策的依据和参考。遗憾的是,目前,我国的第三方评估发展得并不好,仅仅处于起步阶段,希望政府能够给予第三方评估机构以空间,使其能够真正得到发展,而这个过程至少需要一二十年。

(《中国科学报》20151210日)